原標(biāo)題：

從守護(hù)西枝江到規(guī)范養(yǎng)犬，十年11部法探索地方民主立法之路

惠州立法“年輪”刻下城市治理變遷史

　　“我們沿著西枝江走了整整一個星期，鞋子都磨破了兩雙。”回憶起惠州“首法”出臺背后的過程，工作人員記憶猶新，當(dāng)年沿著西枝江干流及10條支流徒步踏勘，收集了1200余條群眾意見，最終以一部量身定制的保護(hù)條例錨定了城市生態(tài)的底線。

　　十年后，惠州的立法焦點(diǎn)已細(xì)致入微地落到市民手中那根牽引繩上——為養(yǎng)犬管理立法。

　　一條河的生態(tài)底線，與一根犬繩的權(quán)責(zé)邊界，共同丈量出惠州法治建設(shè)的十年足跡。

　　自2015年成為廣東省首批獲得地方立法權(quán)設(shè)區(qū)的市至今，惠州已出臺11部地方性法規(guī)，這些法規(guī)如同大樹的年輪，不僅記錄著城市從“有法可依”到“良法善治”的治理升級，還深刻改變著百姓的日常生活。

惠州地方立法公園。 惠州日報記者鐘暢新 攝

　　治理變遷

　　一條河與一根繩，丈量立法十年足跡

　　2015年3月，當(dāng)惠州獲得地方立法權(quán)的消息傳來時，一個現(xiàn)實(shí)而緊迫的問題擺在了立法者面前：這座有著“半城山色半城湖”美譽(yù)的城市，第一部法規(guī)應(yīng)該立什么？

　　答案在一次次實(shí)地調(diào)研和民意收集中逐漸清晰。當(dāng)年沿西枝江的徒步調(diào)研，至今仍讓人歷歷在目。調(diào)研組不僅走遍了西枝江干流及支流，更在調(diào)研記錄本上記滿群眾的呼聲�！爸嗡�先立規(guī)”成為立法共識，“必須用立法管住影響水質(zhì)的每一個環(huán)節(jié)”。

　　惠州“首法”《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》如同一塊基石，奠定了惠州立法“生態(tài)優(yōu)先、民生為本”的底色。隨后，《惠州市羅浮山風(fēng)景名勝區(qū)條例》《惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》相繼出臺，為“半城山色半城湖”的生態(tài)家底筑起法治屏障。

　　“惠州立法從一開始就展現(xiàn)出鮮明的‘問題導(dǎo)向’和‘惠州特色’�！笔腥舜蟪Ｎ瘯�立法咨詢專家郭志武指出，“不少城市都有保護(hù)水系、風(fēng)景名勝的法規(guī)，但惠州沒有簡單照搬，而是針對西枝江流域特有的農(nóng)業(yè)面源污染、跨縣（區(qū)）協(xié)調(diào)難等問題，設(shè)計了精準(zhǔn)的‘惠州條款’�！�

　　“當(dāng)生態(tài)保護(hù)的‘四梁八柱’立起來后，我們察覺到市民的關(guān)注點(diǎn)正轉(zhuǎn)向更具體、更貼近生活的領(lǐng)域�！笔腥舜蟪Ｎ瘯�法工委主任孫仰前回憶道，“這種‘下沉’，是立法回應(yīng)社會演進(jìn)、治理走向精細(xì)化的必然�！�

　　清晨的街道上，新型霧炮車緩緩作業(yè)，這是《惠州市揚(yáng)塵污染防治條例》實(shí)施后的常見景象；曾經(jīng)流動攤販與城管“打游擊”的街區(qū)，通過《惠州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的科學(xué)疏導(dǎo)，設(shè)立71個疏導(dǎo)區(qū)，實(shí)現(xiàn)從“堵”到“疏”的治理智慧升級；《惠州市文明行為促進(jìn)條例》則像一位無聲的向?qū)В瑢⑸鐣�主義核心價值觀融入法治。

　　立法者傾聽民意的腳步從未停歇。

　　他們發(fā)現(xiàn)，市民的訴求正變得越來越具體，甚至有些“瑣碎”——物業(yè)服務(wù)、養(yǎng)犬規(guī)范、停車管理等“家門口的煩惱”。

　　2024年，《惠州市養(yǎng)犬管理條例》出臺，填補(bǔ)了未采取安全措施導(dǎo)致犬只傷人的責(zé)任空白，通過行政手段的介入，更有力地保障群眾人身安全。

　　緊隨其后，《惠州市野外用火管理條例》與《惠州市供電設(shè)施管理和供電服務(wù)條例》及時回應(yīng)了時代的新課題；旨在厘清業(yè)主、業(yè)委會與物業(yè)公司權(quán)責(zé)，破解社區(qū)治理難題的《惠州市住宅物業(yè)服務(wù)條例》也已啟動立法程序。

　　“從守護(hù)大江大河，到規(guī)范一犬一患，立法重心的變遷并非偶然�！睂O仰前認(rèn)為，惠州的立法路徑清晰展現(xiàn)了治理理念的轉(zhuǎn)型——從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，從事后處置向源頭治理深化。

　　過程民主

　　立法工作從“廟堂”走進(jìn)“江湖”

　　“維修基金怎么用才透明？”“公共收益能不能公開？”……今年5月，《惠州市住宅物業(yè)服務(wù)條例（草案）》征求意見座談會在市人大常委會基層立法聯(lián)系點(diǎn)——惠城區(qū)江南街道辦事處舉行。立法調(diào)研組與人大代表、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居委會、業(yè)委會代表和群眾代表齊聚一堂，共同為條例草案建言獻(xiàn)策。

　　立法，在古代曾被視為“廟堂”之事，與百姓相隔甚遠(yuǎn)。而惠州“開門立法”，讓立法工作走入“尋常百姓家”。

　　回望惠州第一部地方性法規(guī)《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》，調(diào)研組收集了超過1200條群眾意見，最終明確“上游治山、下游治污”的立法思路，成為治理水環(huán)境的法治基石。

　　當(dāng)群眾看到惠州的綠水青山受“首法”保護(hù)后，參與立法的熱情也日益高漲。

　　十年間，惠州人大以“群眾呼聲為信號、治理痛點(diǎn)為導(dǎo)向”，走出了一條科學(xué)立法、民主立法、依法立法的特色路徑。隨著立法實(shí)踐的深入，民主立法的形式愈發(fā)多樣，議題也愈發(fā)貼近民生關(guān)切。

　　市人大常委會委員、立法協(xié)作單位負(fù)責(zé)人鐘君安對此深有體會，他參與了多部法規(guī)的論證和聽證工作。

　　“《惠州市野外用火管理條例》的制定過程，就是民主立法的生動體現(xiàn)。當(dāng)時爭議最大的是秸稈焚燒問題�！辩娋�安回憶道，“部分林業(yè)專家主張全面禁止，認(rèn)為焚燒影響空氣質(zhì)量；而農(nóng)民代表則強(qiáng)烈反對，說‘不讓燒秸稈，地里的病蟲害怎么辦？’雙方在論證會上爭得面紅耳赤�！�

　　這場“疏堵之爭”最終在深入基層調(diào)研后找到了平衡點(diǎn)�！拔覀冏咴L了多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，發(fā)現(xiàn)完全‘堵死’不現(xiàn)實(shí)，關(guān)鍵是如何‘疏導(dǎo)’�！辩娋�安說，“最后條例設(shè)計了‘限時、限地、嚴(yán)監(jiān)管’的用火機(jī)制，既保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，又最大限度降低環(huán)境影響�！�

　　這樣的民主立法過程，在惠州地方立法公園同樣得到充分體現(xiàn)。

　　作為廣東省首個地方立法主題公園，這個公園已成為群眾參與立法的重要平臺。公園所在的惠城區(qū)江南街道，作為惠州市人大常委會第一個基層立法聯(lián)系點(diǎn)，見證了多部地方性法規(guī)從民意征集到條款完善的全過程。

　　“現(xiàn)在立法公園就在家門口，能直接向立法機(jī)關(guān)反映心聲�！苯�南街道居民高院安的話語中帶著自豪。

　　這份“家門口”的參與感，正是惠州創(chuàng)新運(yùn)用“基層立法聯(lián)系點(diǎn)+地方立法公園”模式，在群眾與立法機(jī)關(guān)之間架起“連心橋”的生動注腳。

　　十年的民主立法探索，如同一幅綿延畫卷：從守護(hù)西枝江的“水安全”到留住羅浮山的“生態(tài)綠”，從傳承歷史名城的“文脈”到提升西湖景區(qū)的“顏值”，再到理順養(yǎng)犬、物業(yè)等“關(guān)鍵小事”，惠州的立法工作穩(wěn)步從“神秘”走向“透明”，逐步探索出一條獨(dú)具特色的民主立法之路。

　　現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

　　如何打通法規(guī)落地“最后一公里”

　　如何將“紙面上的法”變?yōu)椤靶袆又械姆ā�？這往往面臨著更大的挑戰(zhàn)。

　　“樓下流浪犬又嚇到孩子了！”盡管《惠州市養(yǎng)犬管理條例》已實(shí)施一年，全市重點(diǎn)管理區(qū)發(fā)放智能犬牌近9000個，但這類投訴仍時有發(fā)生。 

執(zhí)法人員指導(dǎo)群眾進(jìn)行養(yǎng)犬登記。 惠州東江圖片社供圖

　　養(yǎng)犬管理中出現(xiàn)的問題，正是立法落地難的典型縮影。

　　市城管執(zhí)法局在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，盡管上位法和地方性法規(guī)已對養(yǎng)犬管理的職責(zé)分工作出規(guī)定，但在地方執(zhí)行中卻常由城管部門“兜底”。“上級主管與具體執(zhí)行體系不一”，導(dǎo)致系統(tǒng)不對接、權(quán)責(zé)不匹配，直接影響了執(zhí)法效能。

　　然而，即便在立法環(huán)節(jié)厘清了權(quán)責(zé)，執(zhí)法末端的“中梗阻”依然存在。市城管執(zhí)法局執(zhí)法監(jiān)督一科科長陳嘉龍以流動商販管理為例，盡管通過《惠州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》立法授權(quán)，全市科學(xué)規(guī)劃設(shè)置了71個流動商戶疏導(dǎo)區(qū)，實(shí)現(xiàn)從“堵”到“疏”的轉(zhuǎn)變，但部分區(qū)域的攤販“回潮”現(xiàn)象仍屢禁不止�！斑`法成本低與執(zhí)法成本高的失衡，讓這種‘貓鼠游戲’難以徹底終結(jié)。”陳嘉龍?zhí)寡浴?

　　更棘手的是跨區(qū)域帶來的雙重挑戰(zhàn)。盡管惠州已通過立法應(yīng)對跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾行為，但這類“跨界”案件因涉及不同地市的執(zhí)法權(quán)限、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)差異，即便城管部門發(fā)現(xiàn)傾倒痕跡，也常因“取證難、移送難、處罰難”陷入僵局。

　　郭志武分析道：“立法落地難，本質(zhì)上是治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的陣痛。其暴露出基層執(zhí)法資源配置與治理需求不匹配、跨部門跨區(qū)域協(xié)同機(jī)制不健全等深層次問題。要解決這些問題，需要從制度完善、資源保障、協(xié)同聯(lián)動入手�！�

　　郭志武指出，要解決跨區(qū)域非法傾倒建筑垃圾的問題，應(yīng)當(dāng)考慮建立跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，推動惠州與深圳、東莞、河源等周邊城市簽訂建筑垃圾治理、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的協(xié)同執(zhí)法備忘錄，統(tǒng)一證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與移送流程。

　　市城管執(zhí)法局表示，將通過推行“非現(xiàn)場執(zhí)法”、利用智慧城管平臺、加強(qiáng)跨部門協(xié)同等方式尋求突圍。如今，“惠民城管通”和智慧城管平臺成為地方法規(guī)落地的“加速器”。同時，加強(qiáng)隊伍建設(shè)，培養(yǎng)專業(yè)執(zhí)法隊伍，通過“技防+人防”雙重賦能，讓紙面上的法規(guī)真正“活”在城市的每個角落。

　　未來展望

　　從“有法可依”到“良法善治”

　　十年磨一劍。站在新起點(diǎn)回望，惠州地方立法已完成從“無”到“有”的歷史性跨越。

　　下一個十年，惠州立法將走向何方？

　　清晨的惠城區(qū)環(huán)城西路上，保潔人員正擦拭著嶄新的垃圾分類箱。得益于《惠州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》的實(shí)施，曾經(jīng)困擾居民的“牛皮癬”小廣告和占道經(jīng)營等現(xiàn)象已難覓蹤影，沿街商鋪門前整潔有序，城市“顏值”悄然提升。

　　市民的期待也在不斷升級——他們希望，未來的立法能更聚焦“家門口的煩惱”，讓人更加可感可觸：住宅物業(yè)服務(wù)、社區(qū)停車、電動車充電安全、暴雨內(nèi)澇應(yīng)對、農(nóng)村建房……

　　“接下來，我們將繼續(xù)深化‘小切口’‘小快靈’立法，同時加強(qiáng)執(zhí)法檢查和立法后評估，讓每一部法規(guī)都‘長出牙齒’�！睂O仰前表示，立法質(zhì)量是法治的生命線，我市將努力實(shí)現(xiàn)從“有法可依”向“良法善治”的跨越。

　　孫仰前透露，未來惠州立法將更加注重三個方面的工作：一是進(jìn)一步完善立法體制機(jī)制，用好立法專班這一制度，更好發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用；二是堅持問題導(dǎo)向，圍繞群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題精準(zhǔn)立法，更好滿足現(xiàn)實(shí)管理需要；三是打造好惠州地方立法公園等立法功能窗口，拓展群眾參與立法的方式與渠道，深入踐行全過程人民民主。

　　“惠州立法應(yīng)當(dāng)從‘增量’轉(zhuǎn)向‘提質(zhì)’�！睂τ谖磥淼牧⒎ǚ较�，郭志武建議重點(diǎn)關(guān)注幾個維度：首先，瞄準(zhǔn)民生痛點(diǎn)持續(xù)精準(zhǔn)發(fā)力，破解市民“家門口的難題”。比如針對物業(yè)糾紛，在制定《惠州市住宅物業(yè)服務(wù)條例》時，可考慮簡化業(yè)委會成立流程、明確物業(yè)收費(fèi)與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)評級掛鉤，規(guī)范小區(qū)公共收益使用分配等。其次，要強(qiáng)化法規(guī)落地的保障立法，避免“紙上談兵”。如制定法規(guī)實(shí)施監(jiān)督辦法，明確立法后評估剛性周期與結(jié)果運(yùn)用機(jī)制；建立執(zhí)法資源動態(tài)調(diào)配制度，推動跨區(qū)域執(zhí)法協(xié)作平臺建設(shè)，讓法規(guī)從制定到執(zhí)行形成閉環(huán)。

　　“立法不僅要解決‘有沒有’，更要解決‘好不好’�！辩娋�安補(bǔ)充道，“真正的民主立法就是要讓不同利益方充分表達(dá)，在一次次看似‘激烈’的碰撞中尋求最大公約數(shù)，錘煉出凝聚社會共識、管用實(shí)用、體現(xiàn)公眾權(quán)益的好法律，最終實(shí)現(xiàn)良法善治。”

　　立法小故事

一條犬繩背后的民生溫度

　　近日，惠城區(qū)江南街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)正籌劃設(shè)立一面“榮譽(yù)墻”，用于展示那些為惠州法規(guī)建言獻(xiàn)策的個人和單位。這一舉措，正是惠州十年立法路上“民主溫度”的生動延續(xù)。

　　這樣的溫度，早在2022年秋天就已沉淀于惠州地方立法公園的“立法眾議亭”中。

　　當(dāng)時，這里正舉行著一場關(guān)于養(yǎng)犬管理條例的討論。討論現(xiàn)場氣氛熱烈，寵物店主小陳首先發(fā)聲：“養(yǎng)犬是公民權(quán)利，不應(yīng)過度限制�！倍�深受犬吠困擾的退休教師王老師立即反駁：“權(quán)利不能以影響他人為代價！”

　　現(xiàn)場你一言我一語，氣氛一度緊張。此時，一位帶著孩子的母親輕聲說：“我不反對養(yǎng)犬，但最擔(dān)心的是安全。如果犬只傷了孩子，誰來負(fù)責(zé)？”這句話讓爭論的焦點(diǎn)變得清晰——不是“能不能養(yǎng)”，而是“如何安全地養(yǎng)”。

　　隨后，養(yǎng)犬的上班族小李提出：“我打車帶狗看病總被拒載，讓我很為難�！边@個具體困境再次引發(fā)了新的思考。在場的惠城區(qū)江南街道工作人員立即記錄，在立法建議中增加了“攜帶犬只乘坐出租車應(yīng)征得司機(jī)同意”的條款。

　　更關(guān)鍵的是，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心醫(yī)生認(rèn)真細(xì)致地指出了條例草案的疏漏：“防控狂犬病最關(guān)鍵的是衛(wèi)生健康部門，但職責(zé)列表中竟然沒有他們�！�

　　令人欣慰的是，這兩條來自基層的建議，最終都被采納并寫入正式法規(guī)。從對立到理解、從爭論到共建，這條犬繩牽出的不僅是養(yǎng)犬規(guī)范，更是立法過程中傾聽與協(xié)商的民主溫度。

　　惠州立法“年輪”

　　2016年4月

　　《惠州市制定地方性法規(guī)條例》施行

　　2017年3月

　　《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》施行

　　2016年6月

　　《惠州市西枝江水系水質(zhì)保護(hù)條例》施行

　　2018年5月

　　《惠州市羅浮山風(fēng)景名勝區(qū)條例》施行

　　2020年3月

　　《惠州西湖風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)條例》施行

　　2021年1月

　　《惠州市揚(yáng)塵污染防治條例》施行

　　2021年10月

　　《惠州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》施行

　　2022年10月

　　《惠州市文明行為促進(jìn)條例》施行

　　2023年10月

　　《惠州市野外用火管理條例》施行

　　2024年10月

　　《惠州市養(yǎng)犬管理條例》施行

　　2025年4月

　　《惠州市供電設(shè)施管理和供電服務(wù)條例》施行

　　策劃 惠州日報記者張旭華

　　統(tǒng)籌 惠州日報記者游璇鈺 袁暢

　　采寫 惠州日報記者游璇鈺 劉建威 陳春惠 通訊員陳瑞鳳 張藝子